是时候废除分区了吗？ 新书成为案例

在美国许多城市，住房 太贵了. 众所周知，纽约和旧金山等沿海城市的房价高得离谱，但即使在纳什维尔和丹佛等内陆城市，房价也在迅速上涨。 研究 节目 分区是美国高房价的一个重要原因，在一本新书中， 任意行： 分区如何破坏美国城市以及如何修复它，前纽约市规划师 M. Nolan Gray 有说服力地认为城市应该废除分区制根和分支。

在讨论分区问题之前，格雷（完全披露：格雷是朋友，有时 合著者) 告诉读者什么是分区，什么不是。 分区将土地用途分为三大类——住宅、商业和工业——以及众多子类别，并调节密度。 分区不是建筑规范、历史保护、细分条例、设计审查、环境法规或综合规划。 这些都是地方政府用来塑造建筑环境的工具，但它们不是分区。

预先明确定义分区很重要，因为如果人们认为废除分区是地方官员可以减轻城市生活滋扰的唯一方法，那么废除分区的想法可能看起来很激进。 但正如格雷解释的那样，尽管分区对城市的形态有很大的影响，但它对使它更宜居的作用不大。

这本书分为三个部分。 第一部分解释了分区是什么以及为什么要建立分区。 第二部分提出了对分区的四种批评：它增加了住房成本，降低了经济增长，助长了经济和种族隔离，以及强制扩张。 第三部分讨论了当前的分区改革努力和早期的成功； 提出废除分区的理由； 并考虑在没有分区的世界中城市规划会是什么样子。

分区简史

格雷提醒我们分区是相对较新的。 第一个分区代码于 1916 年在纽约市制定，距今还不到 100 年。 然而，城市已经存在了数千年，这些预分区城市的官员和居民不得不在没有分区的情况下处理困扰现代城市生活的所有麻烦——噪音、污染、废物处理、拥堵。 分区是否为地方官员提供了一种新的、更有效的改善城市生活的方法？ 不是真的，格雷说。

虽然城市生活的麻烦过去和现在都太真实了，但格雷解释说，分区很快从解决传统滋扰的工具转变为更邪恶的东西——一种将人们排除在某些种族、收入阶层和理想地区的职业之外的方法。

作为一个例子，格雷提出了加州伯克利的分区条例，该条例是在纽约市之后不久制定的。 它包含该国第一个单户区划区。 表面上是为了保护邻里特征和限制拥堵——现代分区支持者的常见口号——它禁止了更多经济适用房的选择，如公寓和唐楼。

它还禁止华人洗衣店等企业在居民区经营。 虽然不是既定目标，但这条规则方便地让中国移民远离更富裕的当地人，因为当时大多数人都住在离工作地点很近的地方，所以他们可以步行上班。

这两个想法——优先考虑独立的单户住宅和禁止大多数企业进入住宅区——成为现代分区条例的支柱，继续促进收入和种族隔离。

格雷对联邦政府在促进地方分区中的作用的描述特别有见地。 1923 年，只有 218 个市镇有分区条例。 到 1936 年，已有 1,000 多个地方政府采用了分区。 时任商务部长赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）等联邦官员帮助推动了分区的快速扩张，因为他们想要一个拥有广泛房屋所有权的社会，以恢复“民族特色”并支持建筑业。

为了进一步实现他的目标，胡佛组建了城市规划和分区咨询委员会。 它由同时期规划运动的几位明星组成，包括杰出的景观设计师 Frederick Law Olmstead Jr。该委员会起草了标准分区授权法案 (SZEA)，这是各州可以采用的示范立法，授权市政当局制定地方分区条例。 胡佛和委员会大力推动了 SZEA，到 1930 年，当时的 35 个州中有 48 个实施了通常以 SZEA 为蓝本的立法，允许地方政府实施分区。 后来，联邦政府通过将分区条例作为联邦住房管理局援助和其他联邦赠款和贷款的条件来进一步鼓励分区。

分区成本高

本书的第二部分解释了由分区引起的四个问题。 首先，分区增加了住房成本。 正如格雷解释的那样，限制住房密度的分区规则，例如最小地块大小、多户住宅的限制、高度限制和最低停车要求。 减少供应 的住房。 当住房供应跟不上需求时，价格就会上涨。 简而言之，这就是该国每个昂贵城市的每个昂贵社区正在发生的事情。

格雷讨论的第二个成本是分区对国家的负面影响 经济增长. 当人们无法搬到有更多工作机会和更高工资的城市时，整个国家都会受到影响。 如果人们负担得起搬家，我们就会失去人们将生产的商品和服务，并且通过将人们困在工资较低和机会较少的地方，我们最终不可避免地会在社会安全网计划上花费更多的钱。

接下来，格雷描述了分区如何鼓励隔离。 早期的分区代码包含明确的种族语言，但在法院裁定这种语言是非法的之后，明确的种族限制被其他限制所取代，这些限制在很大程度上达到了相同的结果。 限制或禁止建造更便宜的公寓、复式公寓或三层楼的分区规则，而是要求人们在大片土地上购买单户住宅，这阻止了低收入人群在许多社区购买住房。 由于黑人、西班牙裔和其他少数群体的平均收入——而且现在仍然——低于白人，因此这些规则导致了迄今为止普遍存在的种族和收入隔离。

最后，分区鼓励蔓延，损害环境。 格雷讲述了他在计划期间关于这一点的一个故事。 一位开发商提出了一个项目，将一栋旧医院大楼改造成一栋公寓楼，一楼有医疗办公空间，大约有 140 个收入受限单元和 220 个市场价单元。 该地点靠近公共交通，因此许多人无需汽车就可以住在大楼里。 正如格雷所写，“从规划的角度来看，这是一次扣篮。” 尽管如此，一些当地人还是利用重新分区程序坚决反对该项目，认为新开发项目会损害环境。

增长对环境不利的观点在更多发展的反对者中很常见，但正如格雷解释的那样，更密集的发展对环境更好。 它使人们更容易步行或骑自行车去各个地方，从而减少了对汽车的需求和随之而来的排放。 公寓和复式公寓也比独立的单户住宅需要更少的能源来供暖和制冷，因为这些单元通常更小，暴露在外面的墙壁也更少。 最后，更密集的开发减少了对城市边缘新开发的需求，这意味着更多的森林、公园和开放空间。

如何取消分区

在解释了分区的巨大成本之后，格雷回到了他的主要论点——废除分区的必要性。 为了表明废除分区不会导致灾难，格雷转向休斯顿，这是美国唯一没有传统分区的大城市。

正如格雷解释的那样，休斯顿的土地使用在很大程度上遵循其他城市的模式——企业位于主干道上，房屋位于较安静的住宅区，公寓通常位于混合用途社区，重工业用途远离住宅区。 这是因为价格体系自然地分配了休斯顿稀缺的土地， 做工作 其他城市规划部门，但没有不良副作用。 因此，休斯顿与分区城市一样宜居，但更便宜，因为在没有分区限制的情况下，住房供应可以跟上需求。

格雷建议其他城市可以采取两个步骤来更像休斯顿。 首先，市政当局应要求分区条例在选举年的全民公决中定期获得绝大多数人的批准。 休斯顿居民在 1948 年、1962 年和 1993 年对分区进行了三次投票，但每次都遭到拒绝。 如果其他城市允许居民对分区进行投票，我们可能会在其他地方看到类似的结果。

担心财产价值的房主和需要投票的地方官员可能不愿意自己实施投票要求，但由于州政府最终控制着地方政府被允许做的事情，因此要求定期进行分区公投的州法律可以适当地强制他们手。 在整本书中，格雷支持州优先使用地方分区规则来克服地方邻避主义，州公投规则就是一个例子。

第二步是创建一个流程，允许最坚定的分区倡导者在其附近实施类似分区的规则。 休斯顿 做过这个，允许地区根据受影响业主的投票选择更严格的规则。 为更多的邻里控制创建一个选项可以安抚喜欢分区的居民，同时防止他们将自己的偏好强加于整个城市。

分区后的生活

那么，没有分区的城市规划会是什么样子？ 格雷提供了一些想法。

规划者应减轻分区执法的负担，应专注于减轻实际的外部性。 噪音、污染和拥堵是城市中真正的问题，但分区并不是解决这些问题的唯一或最佳方式。 为各种外部性制定标准，例如噪音规则，不需要传统的分区。 规划者和警察可以执行标准，而侵权法和调解服务可以在必要时裁决邻居之间的纠纷。 除了代码执行之外，Gray 建议规划者应该在调解过程中发挥作用。

取消分区也将使规划者有更多时间进行实际的城市规划——布置街道网格，确保有公园空间，并确定学校和其他公共设施的位置以适应未来的增长。 为了确保他们的规划有效，Gray 建议规划者应该收集和分析更多数据，例如通勤时间、空气质量和房价。 人们能否在合理的时间内完成工作？ 人们能负担得起搬到城市吗？ 这些问题应该占据规划者的时间，而不是公寓楼是否可以有两层或三层，或者洗衣店是否是经批准的商业空间用途。

结论

总的来说，格雷的书是对住房和土地使用法规文献的极好补充。 他清楚地诊断了分区造成的问题，并为改善美国城市使用土地的方式提供了明智的解决方案。 他作为一名执业规划师的经验加强了他的批评和建议。 虽然我并不完全同意所有的观点——他关于在高档化地区维持住房负担能力的提议涉及太多的政府干预，我的口味——这本书的主要论点是令人信服的：不是改善城市，而是老居民主要使用分区来排除新移民。 格雷是对的，我们应该废除分区。 希望这个想法在全国各地的城市中获得关注。