最高法院为 EPA 清洁空气规则的未来蒙上阴影，威胁气候目标

SCOTUS 的裁决可能会阻碍应对气候变化、影响能源投资和增加监管风险的努力

美国最高法院今天大幅削减了环境保护署监管燃煤电厂温室气体 (GHG) 排放的权力。 在煤炭生产州和化石燃料公司的胜利中，法院裁定国会没有授权 EPA 根据旨在将发电从煤炭转向清洁天然气和可再生能源。 《清洁空气法》第 111(d) 节允许 EPA 仅规范个别工厂的行动，而不是强制要求电力部门采取措施。 6比3的裁决，在 西弗吉尼亚等人。 与环境保护署等。 （案件编号：20-1530），限制 EPA 对独立发电厂的排放进行监管，而无需使用更广泛的工具来迫使电网转向更清洁的电网。 该裁决可能会阻碍应对气候变化的努力。 它还可能影响对能源资产的投资，包括可再生能源，并造成更多的监管不确定性。

挑战旧气候规则以阻止未来规则

这个复杂的案件涉及环境和行政法问题，由法院裁决，尽管有争议的法规——美国总统巴拉克奥巴马的 2015 年清洁能源计划——从未实施，后来被废除。 法院本可以拒绝审理西弗吉尼亚州、其他州和化石燃料公司提起的诉讼，理由是，由于目前没有监管计划来挑战，因此不存在容易受到影响的“案件或争议”。法院判决。 废除先前的电厂温室气体减排监管制度使挑战变得毫无意义，挑战 EPA 预计将颁布的任何规则以取代先前的计划的时机尚不成熟。

相反，法院采取了不同寻常的步骤， 证书，在 2022 年 XNUMX 月的口头辩论中提出了一系列问题，这些问题涉及监管权和国会在未来案件中的执法权授权等更广泛的问题。

尽管 EPA 没有执行清洁能源计划并且正在制定新的规则，但 西弗吉尼亚州与环保署 尽管如此，根据首席大法官约翰·罗伯茨的多数意见，该案是可以审理的。 他说，西弗吉尼亚州和其他州有权起诉 EPA，因为他们受到“要求他们在其境内更严格地监管发电厂排放”的规则（即使不再强制执行）的损害。 他补充说，尽管 EPA 表示无意恢复旧的清洁能源计划，但此案并没有实际意义，因为“不能完全清楚地表明，所谓的不法行为不能合理预期会再次发生”，而且政府也没有承担了举证责任，即未来的规则制定不会“重新实施基于发电转换的排放限制”。

EPA 的清洁能源计划

实施 2015 年清洁能源计划的 EPA 法规，在 西弗吉尼亚 案，于 2015 年 111 月根据《清洁空气法》第 2015(d) 条发布。 XNUMX 年的法规设定了特定州的目标，并授予各州确定如何最好地减少温室气体排放的权力。 这种联邦与州之间的协调是清洁空气法案规则的典型特征。 各州可以通过平衡计划的三个组成部分中的每一个来实现符合 EPA 指令的减排：

1. 通过降低工厂的热耗率（例如通过将燃气与煤混烧）以及以其他方式减少工厂特定的排放来提高化石燃料发电厂的效率；

2. 将发电厂从煤炭转向天然气，从而减少该州发电资源组合中的温室气体排放； 和

3. 全州范围内的转变以增加可再生能源产能，从化石燃料过渡到可再生能源，通过提高效率来减少能源需求，或引入限额交易机制或采取其他措施来降低电力的碳强度网格。

法院在 西弗吉尼亚州与环保署 减少了第二个和第三个构建块。 法院称，一项要求各州在全系统范围内减少其电网平均温室气体排放量的规则超出了国会根据《清洁空气法》赋予美国环保署的权力。

监管机构和司法审查范围

尽管该裁决削弱了 EPA 在新排放规则中应对气候变化的能力，但对于环保主义者来说，情况可能更糟。 在审查 EPA 根据《清洁空气法》管理温室气体排放的权力范围时，法院可以选择走多远。

法院没有推翻那些确立了 EPA 根据《清洁空气法》第 111 条规范温室气体排放能力的先例。 它只是束缚了 EPA 的手脚。 美国政府早就认定温室气体排放正在污染大气并对人类环境造成重大而有害的影响。 2007 年，在 马萨诸塞州与环保署，美国最高法院认定，EPA有权根据《清洁空气法》将二氧化碳等温室气体作为“空气污染物”进行监管。 依托于 马萨诸塞 案例和其他先例，法院已接受这一立场作为既定法律。 正如埃琳娜·卡根大法官在她的异议中指出的那样 西弗吉尼亚 案例中，“清洁空气法第 111 条指示 EPA 对任何‘导致或显着导致空气污染’和‘可能合理预期会危及公共健康或福利’的物质的固定来源进行监管。 42 USC §7411(b)(1)(A)。”

国会颁布的法规授予监管机构实施法律的权力。 与机构在正式规则制定过程中采用的调查结果、程序、标准和机制相比，法规必然没有那么具体。 法院保留了 雪佛龙 原则（可追溯到 1984 年的一个案例），法院传统上在解释他们管理的法规时尊重联邦行政机构，但法院表示这种尊重在这种情况下是不合适的。 大多数人表示，由于 EPA 对能源部门的监管没有得到国会的明确授权，因此 EPA 必须指出其在做出“具有重大经济和政治意义的决定”时所声称的权力的“明确的国会授权”。 这是法院要确定的“重大问题”，它在法规中没有发现这样的“明确授权”。 异议人士强调，“重大问题学说”通常用于当重大机构行动与国会的指示背道而驰时，清洁能源计划没有这样做，因此尊重 EPA 是适当的。

该裁决对气候监管的影响

EPA 监管温室气体排放的能力是美国实现其长期气候目标的关键因素。 尽管作为西弗吉尼亚案主题的奥巴马总统通过的清洁能源计划从未完全实施，但拜登政府有望在今年发布自己的温室气体减排法规。 EPA 如何促使各州从污染性发电来源（如燃煤发电厂）转向更高效的燃气热电联产设施，尤其是可再生能源，这在很大程度上取决于政府和国会对今天法院判决的反应。

正如其他法院判决所确认的那样，EPA 有权监管温室气体排放和（自 1971 年以来）火力发电厂。 2015 年清洁能源计划旨在寻找最佳、成本最低的解决方案来减少发电厂的温室气体排放。 系统平均排放尽可能有效地分散整个电网的负担。 EPA 先前已确定，如果联邦环境法规仅限于工厂层面的变化而不是系统范围的电网脱碳，则不可能将温室气体排放量减少到满足气候目标所需的水平。

拜登政府寻求到 2030 年将温室气体总排放量减少一半，到 2035 年使电力部门完全脱碳。发电占美国温室气体排放总量的 25%，其中 60% 来自燃煤电厂和大部分余额来自燃气发电。 只有交通部门贡献了更多的温室气体，随着向电动汽车的转变，绿化电网将变得更加紧迫。

作为今天最高法院裁决的结果，未来 EPA 对发电厂排放的监管将更加昂贵且效率更低。 可能需要其他工具（例如对碳捕获和封存或间接调节水或其他空气排放的昂贵的新要求），除非国会采取行动允许 EPA 与州环境监管机构一起实施其他侵入性较小且更有效的解决方案. 众议院通过的拜登总统的一揽子气候和清洁能源立法在参议院仍然停滞不前。

更广泛地说，法院今天的决定在未来的案件中产生了质疑，即法院应在多大程度上服从机构关于其权力范围的决定，以及什么构成国会的明确指示。 鉴于最高法院最近对该术语的其他裁决限制了证券法的行政执法和政府监管职业安全和公共卫生的权力，未来任何领域的联邦法规都可能会减少司法尊重、更多诉讼和不太明确具有重大的经济影响，也就是说几乎所有的实质性法规。

事先诉讼——奥巴马和特朗普的计划相冲突

今天的决定并不是美国最高法院第一次审查清洁能源计划。 法院，在 5 年 4 月 9 日的 2016 比 XNUMX 裁决中 西弗吉尼亚州等。 与 EPA，批准了 2015 年清洁能源计划的不寻常紧急中止，暂停其实施，而该案挑战 EPA 的规定，正在 DC 巡回上诉法院待决。 从那时起，该计划从未执行。 特朗普总统于 2017 年 2015 月签署的一项行政命令要求 EPA 审查 2019 年清洁能源计划，并导致在 XNUMX 年采用新规则——经济适用清洁能源 (ACE) 规则。 不受中止限制并听取了 西弗吉尼亚 案情，让特朗普政府有额外的时间来实施其替代计划（而不是简单地废除 2015 年清洁能源计划），因为正如法院所确认的那样，美国环保署既有法定权力，也有责任监管温室气体排放根据《清洁空气法》。 EPA 的法律问题是（现在仍然是）如何监管排放，而不是是否这样做。

特朗普政府试图用更有限的 ACE 规则取代奥巴马清洁能源计划的尝试最终失败了。 特朗普政府的 2019 年 ACE 规则废除并取代了 2015 年由奥巴马总统领导下的 EPA 实施的清洁能源计划。 2019 年 ACE 规则省略了许多措施——比如鼓励各州考虑“总量控制和交易”碳市场，或者将发电从煤炭转向天然气，从化石燃料转向风能和太阳能以及其他可再生能源——这些都是奥巴马总统的 2015 年清洁能源计划。 2019 年 ACE 规则明显将 EPA 对温室气体排放的监管范围限制在单个固定源（独立的燃煤发电厂），而不是“围栏外”的系统性计划。 2019 年 ACE 规则延长了各州提出计划以实现排放目标的时间表。 2019 年 ACE 规则还大大缩小了发电商需要采取的补救措施，其中一些措施可以说根本不会减少二氧化碳的净排放量。

DC 巡回上诉法院驳回了 西弗吉尼亚 2015 年 17 月 2019 日，即 EPA 取代奥巴马政府 2015 年清洁能源计划的新 ACE 规则生效后十一天，该案对 XNUMX 年清洁能源计划提出质疑。 这一连串的事件导致了几起案件的合并、复审申请以及今天最高法院的裁决。

与此同时，19 年 2021 月 XNUMX 日，在 美国肺脏协会等。 与 EPA是， 美国哥伦比亚特区上诉法院撤销了负担得起的清洁能源规则 特朗普政府领导下的环保署于 2019 年 XNUMX 月通过了该案。该案是迄今为止影响国内能源部门温室气体排放监管的最后一项重大法律决定。 DC 巡回上诉法院在其 美国肺脏协会 该决定发现，EPA 废除 2015 年清洁能源计划和采用替代 2019 年规则都存在法律缺陷，并指出 EPA 2019 年“对监管框架的修订以减缓减排过程是武断和反复无常的”。 根据其“危害发现”，EPA 必须根据《清洁空气法》规范温室气体排放。

中的决定 美国肺脏协会 案例重申了 EPA 2015 年的发现，即发电厂的碳排放导致或显着加剧了大气温室气体污染，可以合理地预期这会危及公众健康和福利。 根据 DC 巡回法院的说法，EPA 运用其专业知识，以法定语言确定“通过应用最佳减排系统可实现的排放限制程度”，“已得到充分证明”。 该系统必须“考虑到实现此类减排的成本以及任何非空气质量健康和环境影响以及能源需求[。]”一旦 EPA 确定了最佳减排系统，EPA 将确定减排量现有源应能在该系统应用的基础上实现并采用相应的排放准则。

随着最高法院的新裁决 西弗吉尼亚 在今天的情况下，EPA 可用于减少电力部门排放的工具要少得多。

能源转型：煤炭到天然气再到可再生能源

清洁能源计划旨在到 32 年将现有化石燃料发电厂的二氧化碳排放量相对于 2030 年的水平减少 2005%。 无论如何，这些目标都实现了，部分原因是许多州自愿遵守 EPA 的要求，就好像 2015 年的规则已经生效一样。 竞争技术的价格下跌是能源转型更为关键的经济驱动力。 有利于电力部门脱碳的公共政策，使可再生能源技术更便宜、可扩展和更可靠，从而加强了成本节约，就像顺风一样。 天然气价格低、风能和太阳能发电厂的建设成本显着降低，以及新的可再生能源投资（主要是可再生能源投资组合标准、税收抵免、输电升级、净计量和存储）的州和联邦法规和激励措施共同加速从煤炭到清洁电网的“能源转型”。

具体而言，面对从 2008 年到去年的持续低天然气价格，煤炭对于大量发电而言已变得不经济。 美国的燃煤发电在 2007 年达到顶峰。过去，公用事业公司已经淘汰了超过 546 座发电厂（包括超过 100 吉瓦的公用事业规模燃煤发电能力），其中大部分是在 1970 年代和 1980 年代建造的老化发电厂十年。 根据美国能源信息署的数据，到 1 年，至少有四分之一的剩余燃煤电厂（在剩余的总发电量约为 4 吉瓦的机组中，约占总发电量的 200%）将退役，即使没有新的联邦温室气体 (GHG) 排放限制。

这些旧的燃煤电厂正在被新的燃气或可再生发电厂所取代。 燃煤发电厂的退役伴随着新的、更高效的天然气发电厂的建设或重新供电。 今天，278 吉瓦的联合循环燃气发电厂是美国流行的发电技术，而且还在计划更多，特别是在德克萨斯州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州。

天然气只是故事的一部分。 随着天然气价格（Henry Hub）从 1.63 年 2020 月的低点 3.26 美元/百万英热单位上涨到一年前的 6 美元再到今天的 39 美元以上，可再生能源通常是边际成本最低的发电机，导致总千瓦的份额略有下降- 天然气产生的小时数从 2020 年的 37% 提高到 2021 年的 XNUMX%。

尽管劳动力市场紧张，可再生能源已成为大生意和就业增长的驱动力。 美国太阳能行业在 17,212 年增加了 2021 个工作岗位，比上年增长 5.4%。 超过 3 万个工作岗位，占能源工作岗位总数的 40%，支持在风能、太阳能、电动汽车 (EV)、能源存储、输配电和能源效率等多个行业将美国的碳排放量降至零。 美国能源部 (DOE) 美国能源和就业报告 (USEER) 本周发布.

风能和太阳能等非水电可再生能源在全国总发电量中所占的份额已从 5 年的不到 2012% 飙升至今年的 15% 以上，并继续快速增长。 目前在美国运营的大约 70 吉瓦的现有太阳能发电容量预计在未来几年内将翻一番。

过去两年新增发电能力的绝大部分是风能和太阳能发电厂，预计这一趋势将持续下去。 许多新的公用事业规模太阳能项目包括电池存储，以提高这种间歇性资源的可用性。 已经在欧洲和亚洲建立的海上风电终于在美国大规模起飞，在东北大西洋沿岸正在开发非常大的项目，并计划在北卡罗来纳州和加利福尼亚州进行新的租赁拍卖。

太阳能的挑战：贸易政策和供应链

新太阳能装置的快速发展受到通货膨胀、劳动力市场紧张、供应链挑战和贸易执法行动的挑战。 由于国内制造能力相对缺乏，大部分太阳能设备都是进口的。 全球低成本的领导者是中国。 自 2012 年以来，进口的中国太阳能设备一直受到各种关税的影响， 30年对进口晶体硅光伏（CSPV）电池和组件征收2018%关税.

这些关税已经计入新项目。 然而，自 1 年 2022 月 XNUMX 日起，由于商务部所谓 生长素 规避对柬埔寨、马来西亚、泰国和越南制造商进口太阳能设备的贸易调查，其中许多制造商使用中国组件。 6 月 24 日，小约瑟夫·R·拜登 (Joseph R. Biden, Jr.) 宣布暂停对太阳能电池板、电池和组件征收 XNUMX 个月的反倾销税和反补贴税。 生长素 查询，这影响了占美国太阳能电池进口量 80% 的东南亚四个国家的进口。 美国太阳能产业松了一口气。

今天，有消息称，另一项政府行动威胁到进口太阳能设备的供应链。 中国约占全球太阳能级多晶硅产量的 80%，这是太阳能光伏 (PV) 面板的重要组成部分。 据报道，美国海关和边境保护局本周开始扣留无法显示用于制造多晶硅的石英岩的供应链文件的光伏组件。 维吾尔族强迫劳动预防法，在 XNUMX 月份几乎一致通过了国会， 于 21 年 2022 月 XNUMX 日生效.

对能源投资的影响

最高法院的裁决 西弗吉尼亚州与环保署 可能对能源和气候相关绿色技术的私人投资产生显着影响。 有两个因素是预测法院裁决的潜在市场影响的关键。 首先，如果 EPA 现在必须在法院建议的狭窄泳道内监管温室气体排放方面更具创造性，那么对现有火力发电能力和相关上游化石燃料资产的估值可能更具挑战性。 在目前的市场上，增加发电能力的投资仍然绝大多数有利于可再生能源和更高效的联合循环天然气发电机。 其次，各种投资可能会减少——未来项目的诉讼风险可能会增加——以致最高法院在本项裁决和其他裁决中通常对监管机构的法定权力范围造成了模糊不清。 法律的变化、新法规或机构权力的不确定性以及对司法支点的恐惧：这些政治风险可能会影响跨行业的投资。

预计未来十年对风能和太阳能的大规模投资——以及储能、分布式发电和升级的输电设施——以满足不断增长的电力需求，这与经济增长、交通运输部门的脱碳、经济数字化程度的提高相吻合，以及在面对极端天气时需要增强关键基础设施的弹性。 核电的长期作用仍然不确定。 尽管如此，将需要新的、更清洁的发电厂来补偿旧的、效率较低、污染严重的火电厂的计划退役。 这些退休可能会继续。 新技术、投资者的 ESG 要求、国家环境法规以及与天然气和可再生能源相比煤炭面临的经济挑战：这些因素将继续推动能源转型。