将全球供应链武器化不太可能改变中国的维吾尔人权制度

主权国家对私营跨国公司的海外供应链所采购的投入的地理构成实施强制要求，以精确计算外国“不良行为者”——政府和非国家实体——的经济成本，正日益成为华盛顿的首选政策。  

这方面的最新举措是美国在 2021 年底颁布了《维吾尔强迫劳动预防法》，旨在迫使中国领导层参与广泛报道的危害人类罪和可能对维吾尔族人口和其他主要该国西北部新疆地区的穆斯林族群。 世界各地的许多新闻媒体都报道了超过一百万的少数民族穆斯林维吾尔人被认为被迫进入再教育营。 学者和独立国际法庭的独立实地研究已经发表了类似的调查结果，毫不奇怪，中国官方媒体对这些调查结果提出了质疑。

十多年前，《多德-弗兰克法案》中包含的条款包括切断“冲突矿产”的国际贸易——主要是黄金、钨、锡石和钶钽铁矿——这些矿产来自饱受战争蹂躏的东非叛军控制的地区，以限制他们的开采。获得金融资源是国会和白宫通过强制规定公司管理供应链的方式来强制美国公司成为海外政治变革的推动者的第一次认真尝试。 

然而，在实践中，现代全球供应链结构的异常复杂性以及在其各种垂直渠道中固有的众多参与方，可能导致这种战略的执行不仅无能为力，而且还会产生意想不到的有害经济和政治对作为改革对象的地区的其他各方的影响。

将试图利用供应链授权解决非洲“冲突矿产”问题的挑战与处理中国对待新疆维吾尔人的挑战进行对比是有益的。 尽管在非洲艰难前行，但在中国取得可观的进展将更加困难。

以下是一些原因。

截然不同的法律框架、监管实施和执法机制

《维吾尔防止强迫劳动法》= 建立一个 反驳推定 这 任何 全部或部分来自中国新疆地区的运往美国的物品是在北京的指令下通过强迫劳动生产的。 因此，除非另有证明，否则所有此类对美国的进口都被视为非法。 具体而言，公司必须向美国海关和边境保护局 (CBP) 证明，来自新疆以及可能来自中国其他任何地方的产品不是由强迫劳动生产的。 这不是一个无关紧要的举证责任：估计每年进口到美国的服装中有 20% 包括一些来自新疆的棉花。

尽管针对中国的法律的实施条例目前正在起草中，并且在最终定稿前将有一个评议期，但新法规采取了一个完全不同的水平，可以说是“多德-弗兰克法案”中体现的关于非洲的更合理的方法。 “冲突矿物。” 在后一种情况下，公司 必须披露 向美国证券交易委员会 (SEC) 他们的供应链在多大程度上体现了“冲突矿产”（如果有的话）， 来自刚果民主共和国 (DRC) 和特定邻国（所谓的“涵盖国家”）。

即便如此，实现对潜在“冲突矿产”位置来源的预期结论性识别的成功率仍然很低。 在 48 年至 2014 年期间提交申请的公司中，只有 2019% 能够报告初步确定冲突矿产是来自刚果民主共和国或邻国，还是来自废料或回收资源。  

坦率地说，考虑到全球矿产行业国际供应链的结构和功能的复杂性，这并不令人意外，因为原材料产品一旦开采，往往会经历重大转变。 再加上由交战的反叛团体主导的事态，这使得追踪矿物的来源变得极其困难。 这是一个有利于“市场机制”有意义运作的环境，特别是那些外国公司可以依赖的环境来确定他们的矿产是“无冲突​​”的。  

虽然最初实现对多德-弗兰克条款的遵守确实会产生可观的成本，但随着时间的推移，流程变得更加常规化，从而减少了报告费用。 但该法律确实产生了意想不到的后果：它催生了一个由咨询机构组成的新家庭手工业，这些机构专门评估和记录受多德-弗兰克法规约束的供应链的组成。

尽管监管东非“冲突矿产”供应链的情况变得如此复杂，但与外国公司努力获取必要数据以可靠地确定哪些产品（例如棉花）含有元素的努力相比，它可能会显得苍白无力。部分来自新疆。 毕竟，在中国，军队、警察和其他国家机关（字面上）无所不在，包括大规模部署电子监控，尤其是在新疆。 这将使公司试图追踪产品的来源变得极其困难，如果不是不可能的话，甚至可能对国内人员构成危险。

对比当地利益相关者的分布以及政府机构的结构和效力

试图打击使用来自非洲的“冲突矿产”为跨国公司的供应链提供燃料的努力与纠正中国维吾尔人的待遇之间最显着的区别之一是，后者是由官方政府政策推动的。  

这不仅仅是任何政府的政策：很难想象现代任何一个共产党政权都拥有北京在全国范围内行使的广泛权力，尤其是在习近平的领导下。 事实上，正如他最近能够修改中国宪法以赋予他与毛泽东相媲美甚至超过毛泽东的权力所反映的那样，习近平似乎利用了该国 1.4 亿人民的非凡忠诚度。  

习近平肯定有反对者：一个人只需要花时间在中国，与彼此高度信任的亲密朋友进行坦诚的私下讨论。 但不应低估他对新疆穆斯林对中国国内安全构成威胁的国家叙事的控制力。 总而言之，习近平巧妙地利用维吾尔人的存在来促进为自己目的服务的强大民族主义。

事实上，习近平能够说服中国公民对“维吾尔问题”的看法远远超出了习近平本人在演讲和电视讲话中所说的。 习近平通过其对主导中国经济的国有企业 (SOE) 的生产决策（包括选择使用的投入品）的监管影响，所掌握的政策杠杆正在全面展开。 北京通过决定商店出售什么产品来控制国内消费者的选择也是如此，包括将外国公司生产的商品提供给中国消费者的程度。

除非习近平对权力的控制发生全面变化， 中国的治理体制是统一的、铁板的.  

这就是美国——或国际社会其他国家——在改变中国对其维吾尔人口政策方面所面临挑战的复杂性：虽然改变的目标很容易确定——驻扎在北京并渗透到全国各地的国家政府机构——但习近平的控制民间社会和国有企业的控制和宣传手段将使在新疆（或该国其他地方）经营的美国公司几乎不可能遵守华盛顿的新法律。 他们将面临两种选择：要么无视法律（可能不太可能），要么退出适用法律的行业，将市场份额让给其他外国公司或中国公司。 没有什么能让北京更快乐。

事实上，面对华盛顿新法的通过，不仅来自新疆的商品被美国公司下架，这一点也不足为奇。 中 中国，从而剥夺了他们的销售收入，但北京也威胁要对这些公司的中国业务实施经济处罚。

说新法将考验美国公司及其股东在中国遵守美国法规的“商业爱国主义”是轻描淡写的说法。  

这与刚果（金）东部省份在获得、控制和获得有价值矿产的收入方面的情况截然不同。 在东非，没有像中国那样容易识别的政府对口机构（例如现在），而恰恰相反： 治理真空.  

刚果国民军各派别和包括解放卢旺达民主力量在内的各种武装反叛团体以及国民保卫人民大会（其代理人）正在掠夺矿物——通常是由儿童开采的卢旺达民兵组织。 官方政府实体拥有微量控制权。

毫不奇怪，其结果是缺乏投资条件的经济环境，在这种环境下，无论是国内还是国外的业务都可以明智地开展； 刚果民主共和国当地公民的贫困化； 矿产收入大量流失，这些收入流入了金沙萨国家政府的金库。  

有人会假设，尽管刚果民主共和国境内的人从这场冲突中获利——而且不乏证据表明腐败在该国某些地区根深蒂固——但大多数国内人口将与努力结盟，包括来自国外的努力，为和平、经济稳定和增长创造条件。 然而，如上所述，即使在这样的环境中，诱使外国公司使用供应链作为工具来产生这种变化的机制也不是很有效。

双边与多边方法

美国在很大程度上独自建立了一个监管私营公司供应链以禁止从新疆进口的制度。 由于上述原因，对这种战略的依赖可能被证明是有限的，但仍有争议的是，如果采用多边结构，美国利用这种战略对中国采取的双边方式可能会更有效。  

回想一下特朗普政府对中国的贸易政策。 虽然失败的原因有很多，但归根结底是特朗普坚持要离开 mano a mano 与习近平——这是双边的。 在很大程度上，这是特朗普狭隘观点的产物，即所有商业交易都类似于完成房地产交易，这当然构成了他一生的职业名片。  

当然，现实情况是，在当今全球化经济中，国际供应链和贸易流动是多层次和复杂的。 程序或政策的修改通常需要许多参与者以集体、多边的方式行动。 这是 2022 年，而不是 1822 年。

也许如果国会和拜登团队真的有兴趣试图让新法律产生影响，他们可能会在这项事业上与盟友合作。  

为此，有一个相关领域正在使用集体范式：对参与执行该国维吾尔政策的某些中国高级官员实施制裁。 美国、英国、欧盟和加拿大等国已采取协调行动，例如旅行禁令和资产冻结。

目前，针对的中国官员包括一名被认为是维吾尔拘留计划策划者的前新疆中共中央政治委员会书记； 新疆生产建设兵团团长； 新疆公安局局长。 尽管如此，正如历史所表明的那样，将制裁重点放在个人身上，不太可能对“坏人”国家制度化的有害政策产生有意义的改变。  

相比之下，为缓解非洲冲突矿产问题而制定的供应链政策越来越多地建立在集体基础上。

除美国、英国和欧盟外，其他一些经合组织国家也实施了冲突矿产报告做法。 中国、印度和阿联酋等几个非经合组织国家也引入了类似的制度，尽管复杂程度和严格程度不同。

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在全球范围内，对于使用强迫劳动，无论是某些种族的，还是年龄组的，例如儿童，都应该受到谴责，而且在大多数情况下几乎没有分歧。 对于要求对一个国家的部分人口进行再教育、灌输或再文化化的制度，情况也是如此。

当然，挑战在于找到消除此类做法的最有效和最快捷的途径。 当然，这是对那些对其执行负责的人和机构施加压力和抑制的问题。 然而，解决方案不太可能是一刀切的公式，因为这种行为的根源是根深蒂固的，其长期存在是由多维社会和政治复杂性推动的。